Ustawą z dnia 19 lipca 2019 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw („ustawa nowelizująca”), wprowadzono szereg zmian dotyczących m.in. udzielania przez gminy zamówień publicznych na odbiór oraz odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, a także zrezygnowano z organizacji systemów gospodarowania odpadami komunalnymi w ramach regionów. Nowelizacja jest wynikiem m.in. realizacji założeń Krajowego Planu Gospodarki Odpadami 2022 („KPGO”)[1].

System gospodarowania odpadami komunalnymi

Nowelizacja istotnie zmienia system gospodarki odpadami komunalnymi. W poprzednim stanie prawnym gospodarowanie odpadami komunalnymi co do zasady powinno zamykać się w granicach regionów gospodarki odpadami komunalnymi, wyznaczonych w wojewódzkich planach gospodarki odpadami. Nowelizacja likwiduje tę regionalizację. Nadal jednak obowiązywać będą pewne ograniczenia dotyczące gospodarowania głównie niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi odebranymi od właścicieli nieruchomości; odpady takie będą mogły być przekazywane wyłącznie do tzw. instalacji komunalnych, ujętych na listach prowadzonych przez Marszałków Województw.

Pod pojęciem instalacji komunalnej ustawodawca rozumie instalację do przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych lub pozostałości z przetwarzania tych odpadów, zapewniającą:

  1. mechaniczno-biologiczne przetwarzanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i wydzielanie z niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku lub
  2. składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych.

Poważne zmiany dotknęły także termiczne przekształcanie odpadów komunalnych i instalacje służące do tego celu. W myśl nowelizacji, udział masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych na terenie kraju w stosunku do masy wytworzonych odpadów komunalnych na terenie kraju nie może przekraczać 30%. Odpady komunalne i pochodzące z przetwarzania odpadów komunalnych będą mogły być termicznie przekształcane wyłącznie w instalacjach ujętych na liście prowadzonej przez Ministra Środowiska (w formie rozporządzenia, które powinno zostać wydane po raz pierwszy do dnia 31 lipca 2020 r.).

Rezygnacja z ryczałtowej metody wynagradzania wykonawców

Jednym z założeń KPGO było stworzenie podstawy prawnej oraz organizacyjnej, która umożliwiłaby gminom zwiększenie kontroli prawidłowego odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych „w szczególności przez zniesienie rozwiązań prawnych odnoszących się do ryczałtowego rozliczania firmy odbierającej odpady komunalne […]”. Tym samym w projekcie ustawy nowelizującej wprowadzono art. 6f ust. 3, zgodnie z którym wynagrodzenie wykonawcy z tytułu odbioru odpadów komunalnych ma być określane w oparciu o stawkę jednostkową za 1 Mg odebranych odpadów. Analogiczny sposób rozliczenia wprowadzono w ust. 4 w odniesieniu do wynagrodzenia za zagospodarowanie odpadów komunalnych. W uzasadnieniu projektu wskazano, że proponowane przepisy mają na celu zwiększenie kontroli nad strumieniem odpadów komunalnych oraz obniżenie kosztów systemu odbioru i zagospodarowania odpadów.

Już na etapie projektu rozwiązanie to budziło wątpliwości, które były zgłaszane przez związki międzygminne, jak i same gminy w ramach konsultacji społecznych. Zwracano uwagę przede wszystkim na fakt, że nowe rozwiązanie spowodować może wzrost kosztów odbioru oraz zagospodarowania z powodu obowiązku wdrożenia elektronicznych systemów zbieranych oraz zagospodarowywanych odpadów. Niemniej, pomimo zgłaszanych wątpliwości projektowane przepisy pozostawiono w formie niezmienionej, tłumacząc iż służą one realizacji KPGO.

Wpływ nowelizacji na przebieg postępowań o udzielenie zamówienia publicznego

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Krajowej Izby Odwoławczej, stosowana dotychczas w wielu gminach ryczałtowa metoda wynagradzania wykonawców wymagała jednoczesnego określenia w SIWZ maksymalnej masy odpadów do odbioru i zagospodarowania przez wykonawcę w ramach oferowanego ryczałtu. W wypadku wynagrodzenia opartego na cenach jednostkowych, jakie wymuszają przywołane powyżej nowe przepisy, Zamawiający posiada większy zakres swobody w zakresie konstruowania zapisów SIWZ. Bezsprzecznie muszą być one nadal konstruowane w sposób, który pozwoli jak najdokładniej określić prawdopodobne koszty realizacji zamówienia, jednakże w odróżnieniu od metody ryczałtowej, wynagrodzenie obliczane na podstawie cen jednostkowych pozostanie niezależne od przewidywań wskazanych w założeniach SIWZ.

Kwestia przepisów przejściowych

W art. 11 oraz art. 12 ustawy nowelizującej prawodawca określił zasady regulujące stosowanie nowych przepisów do zawartych wcześniej umów o udzielenie zamówienia publicznego w zakresie odbioru oraz odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych.

Brak jest jakichkolwiek wątpliwości co do ważności umów zawartych przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów, ponieważ zgodnie z art. 11 ustawy nowelizującej, umowy na odebranie oraz na odebranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych zawarte przed dniem wejścia w życie znowelizowanych przepisów zachowują ważność przez okres, na jaki zostały zawarte, nawet jeżeli przewidują ryczałtową formę wynagrodzenia.

Powstają one jednak w zakresie stosowania nowych przepisów do postępowań o udzielenie zamówienia publicznego wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie omawianych przepisów. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 12 nowelizowanej ustawy, nowe przepisy powinny być stosowane jedynie do postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Powstaje zatem pytanie, czy do wszczętych wcześniej postępowań o udzielenie zamówienia, których przedmiot nie jest kompleksowy (np. postępowanie obejmuje wyłącznie odbiór odpadów) powinno się stosować przepisy ustawy znowelizowanej. Odpowiedź twierdząca wymagałaby zmiany SIWZ oraz ewentualnie ogłoszenia o zamówieniu, celem dostosowania ich treści do nowych przepisów, co jednak nie zawsze będzie możliwe.

Podsumowanie

Przedstawione zmiany z założenia służyć mają zwiększeniu kontroli gmin nad przepływem odpadów komunalnych, przyczyniając się tym samym do obniżenia kosztów gospodarowania odpadami. Jednakże biorąc pod uwagę zgłaszane przez związki gmin oraz gminy zastrzeżenia, powstają wątpliwości czy są one słuszne i czy ingerencja ustawodawcy w treść umowy zawieranej z wykonawcą nie jest zbyt daleko idąca. Stosowanie ryczałtu, zakładającego zapłatę na rzecz wykonawcy niezależnie od masy odebranych odpadów, wcale nie musi pozbawiać gminy kontroli nad strumieniem odbieranych odpadów i jak wynika z naszych doświadczeń kontrola taka jest sprawowana poprzez odpowiednie mechanizmy uwzględnione w umowie z wykonawcą, chociażby w ramach szeroko rozumianego obowiązku raportowania oraz poprzez działania monitorujące ze strony służb zamawiającego. Taka metoda rozliczenia była też dla wielu gmin korzystna z uwagi na ich ograniczone budżety. Narzucenie obowiązku ustalania wynagrodzenia wykonawcy w oparciu o stawkę jednostkową za 1 Mg odebranych odpadów może być przysłowiowym „wylaniem dziecka z kąpielą”, przynosząc skutki odwrotne od zamierzonych.

***

Kompletna treść ustawy nowelizującej ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dostępna jest tutaj.

[1] Krajowy Plan Gospodarki odpadami przyjęty uchwałą nr 88 Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022 (M.P. 2016, poz. 784).